Energetyka odnawialna a Konstytucja RP - Elektrownie Wiatrowe

Wolność działalności gospodarczej w niektórych branżach, ze wzglądu na interes państwa, poddano szerszym ograniczeniom. Tak jest w przypadku energetyki. Prowadzenie działalności w tym sektorze jest, ze względu na strategiczne znaczenie, poddane większej kontroli państwa. Jednak poszczególne instrumenty nadzoru, bądź poszczególne obowiązki nałożone na przedsiębiorstwa energetyczne, mają konkretny cel. Jednym z takich celów jest zwiększenie udziału czystej energii w całkowitej krajowej konsumpcji energii.

Rozwój energetyki odnawialnej a ograniczenie wolności działalności gospodarczej.

Czysta energia jest zazwyczaj droższa od energii wytworzonej w konwencjonalnych źródłach, dlatego też niezbędna jest ingerencja państwu w stosunki gospodarcze. W wielu państwach powstają regulacje prawne, których podstawowym celem jest ukierunkowanie na rozwój energetyki odnawialnej. Mechanizmy wsparcia sprowadzają się bądź do pomocy finansowej, bądź do nałożenia określonych obowiązków na niezależne podmioty. Zatem system wsparcia możemy podzielić na dwa zbiory: pierwszy składa się z instrumentów pomocy publicznej, drugi jest konsekwencją przyznania pewnych praw podmiotom energetyki odnawialnej. Ich odpowiednikiem są zobowiązania, obecnie nałożone przede wszystkim na niektóre przedsiębiorstwa energetyczne, jak np. : obowiązek zakupu czystej energii. Oznacza to daleko posuniętą ingerencję ustawodawcy w wolność działalności gospodarcze]. Przesłanki dopuszczalności takiego ograniczenia są zawarte w Konstytucji RP.

Często kwestionuje się zasadność nakładanych na przedsiębiorstwa obowiązków związanych z rozwojem energetyki odnawialnej. Jednak należy zauważyć, iż postanowienia najważniejszej polskiej ustawy, w pełni uzasadniają wsparcie dla producentów czystej energii. Warto jednak wnikliwiej przeanalizować regulacje zawarte w polskim systemie prawnym i ich wpływ na zakres mechanizmów wsparcia związanych z ograniczeniem praw innych podmiotów, jak również postać, w jakiej państwo może ingerować w prawa rynku. Szczególnej uwagi wymaga rozpatrzenie wolności gospodarczej jako jednego z praw konstytucyjnych. Przy rozważaniu zagadnienia rozwoju energetyki odnawialnej w Polsce mamy do czynienia z jednej strony z przeanalizowaniem dopuszczalności ograniczenia wolności działalności gospodarczej, z drugiej zaś z formalnym aspektem interwencji prawodawcy polskiego.

Ustrój Polski

Z pewnością wszelka pomoc państwa godzi w zasady gospodarki wolnorynkowej. Jednak należy zauważyć, iż Polska nie jest państwem, w którym panowałby liberalizm gospodarczy. Najważniejsza polska ustawa dosyć dużo miejsca poświęca ustrojowi społeczno-gospodarczemu. Za fundament ustroju gospodarczego kraju uznano, obok własności prywatnej, solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych, również wolność działalności gospodarczej Tak więc, urzeczywistnienie konkretnego ładu gospodarczego poprzez wolność aktywności gospodarczej jest wartością konstytucyjną. Określenie w ustawie zasadniczej jest tym bardziej istotne, iż od prawidłowego wcielania w życie jej postanowień w tym zakresie zależy, zwłaszcza współcześnie, możliwość realizowania innych wartości konstytucyjnych.

Nasuwa się wniosek, iż w przypadku Polski nie można mówić o systemie czysto liberalnym, z którego wynikałoby nieograniczone prawo własności i wolności działalności gospodarcze). Wypada się zgodzić, iż nasze państwo wybrało model gospodarki rynkowej, odpowiednio modyfikowany przez socjalne zabezpieczenie społeczne oraz zasadę zrównoważonego rozwoju.

Należy zauważyć, iż ład społeczno-gospodarczy z jednej strony nakreśla ustawodawcy granice interwencji, z drugiej strony upoważnia go do działań legislacyjnych w tych wszystkich przypadkach, kiedy jest to usprawiedliwione ochroną szczególnie doniosłych wartości. Wypada wspomnieć, iż na mocy art. 51 Konstytucji, taką wartością jest ochro na środowiska. Tak więc, określenie ustroju społeczno-gospodarczego posiada ogromny wpływ na stosunki własnościowe w naszym kraju - przede wszystkim na zakres wsparcia państwa i ingerencję ustawodawczą w stosunki gospodarcze, między innymi w obszarze promowania OZE.

Wartym podkreślenia jest, iż w sferze działań państwa powinny się znaleźć przedsięwzięcia służące zapewnieniu powszechnego dostępu do czystego środowiska oraz przyjazna polityka gospodarcza, mająca na celu tworzenie nowych miejsc pracy. Poważne znaczenie posiada również bezpieczeństwo państwa, w tym bezpieczeństwo energetyczne. Osiągnięcie powyższych wartości, z całą pewnością, stanowi ważny interes publiczny, co z kolei uzasadnia ingerencję państwa na rzecz zwiększenia wykorzystania OZE.

Wolność działalności gospodarczej

Wolność działalności gospodarczej oznacza naturalną zdolność człowieka do podejmowania wszelkich działań wytwórczych, handlowych, budowlanych, usługowych oraz poszukiwania, rozpoznawania i eksploatacji zasobów naturalnych, wykonywanych w sposób zorganizowany i ciągły w celu zarobkowym. Jednak działalność ta nie może szkodzić innym. Zatem już w tym miejscu pojawia się naturalna granica, wynikająca nie tyle z postanowień prawa, ile z dobrych stosunków międzyludzkich.

Na tle postanowień Konstytucji z 1997 r. wolność gospodarczą można potraktować jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym. Wolność stwarza granice dla ingerencji państwa. Tak więc, omawianemu prawu, odpowiada obowiązek państwa nienaruszania swobody działań przedsiębiorców. Jednak określenie zakresu tej swobody pozostawiono prawodawcy. Można wyróżnić elementy, które z pewnością będą częścią składową analizowanej wolności. Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż na wolność aktywności gospodarczej składa się zarówno wolność wyboru działalności gospodarczej, jak i wolność wykonywania danej działalności gospodarczej.

Na obecnym poziomie rozwoju społecznego niedopuszczalne jest ustanawianie zupełnej swobody prawa własności w szerokim rozumieniu. Brak ograniczeń oznaczałby dowolność i brak kontroli nad postępowaniem przedsiębiorców, co doprowadziłoby do znacznych szkód, zarówno środowiskowych, jak i społecznych. Dlatego też prawodawca wprowadza do systemu prawnego ustawowe ograniczenia omawianej wolności. Ograniczenia tak rozumiane są wyznacznikami treści wolności gospodarczej, a zatem stanowią ustawowe elementy definicji tego prawa.

Ograniczenie wolności działalności gospodarczej w ujęciu konstytucyjnym

W myśl postanowień art. 22 Konstytucji Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

"Bariery i szranki" mogą być wprowadzone wyłącznie w zakresie niezbędnym dla osiągnięcia ważnego celu publicznego i traktowane powinny być w kategoriach wyjątków. Ograniczenie musi być merytorycznie uzasadnione, tak, aby w sporze z zasadą swobodnej działalności gospodarczej, szala przeważyła na korzyść pomniejszenia zakresu uprawnień podmiotu gospodarczego. W piśmiennictwie wielokrotnie już podkreślano, iż taki warunek spełniają działania uzasadnione ochroną wartości środowiska. Zatem rozwój energetyki odnawialnej może korzystać z uprzywilejowania, w postaci wyznaczenia granic działalności gospodarczej, głownie dzięki znikomemu wpływowi na przyrodę.

Uzasadnionym punktem odniesienia dla ograniczenia swobody działalności gospodarczej są warunki z art. 31 Konstytucji. W rozważanej kwestii podstawowe znaczenie będą miały wartości w postaci ochrony środowiska oraz ochrony zdrowia, jak również bezpieczeństwo państwa, w którym zawiera się również bezpieczeństwo energetyczne. Ponadto Polska przyjęła na siebie pewne zobowiązania wynikające z umów międzynarodowych Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż ze względu na charakter, i zwłaszcza bliski związek z interesem innych osób jak też interesem publicznym wolność działalności gospodarczej może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym aniżeli prawa i wolności o charakterze osobistym bądź publicznym. Pomimo tego iż powyższe orzeczenie odnosiło się do stanu prawnego pod rządami Małej Konstytucji, to jednak obecne postanowienia Konstytucji z 1997r pozwalają na stwierdzenie, iż nadal szeroko pojęte prawa własności korzystają z mniejszej ochrony w porównaniu do praw osobistych i politycznych. Godne zaakcentowania wydaje się, iż, w myśl postanowień art. 31 ust 3 obowiązującej ustawy zasadniczej, poszczególne ograniczenia, ani ich suma nie mogą naruszać istoty wolności działalności gospodarczej.

Wymóg ustawy

Ograniczenia aktywności gospodarczej mogą być wprowadzane wyłącznie aktem rangi ustawy. Tematyką warunków, jakim muszą odpowiadać unormowania zawierane w rozporządzeniach, już wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny. Z wyroków tegoż organu wynika, iż rozporządzenia nie tylko muszą czynić zadość wymaganiom formalnym, ustanowionym w art. 92 ustawy zasadniczej, ale także w kontekście materialnym nie mogą zawierać unormowań, które stanowią materię ustawową.

W świetle postanowień Konstytucji materią ustawową są regulacje dotyczące sfery praw i wolności jednostek, a zwłaszcza normy zawierające ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności.

Unormowanie ustawowe w omawianej kwestii musi cechować zupełność od zasady tej nie istnieją wyjątki. Zarówno w kwestii materialno-prawnej, jak i proceduralnej rozporządzenia nie mogą wykraczać poza granice upoważnienia lub jeżeli nie znajdują należytego oparcia w treściach zawartych w ustawie. Jeżeli zatem okaże się, ze przepisy aktu wykonawczego normują materię ustawową w postaci ograniczenia wolności gospodarczej, to musi to oznaczać iż wykroczyły one poza granice upoważnienia.

Ustawa nie może upoważniać do regulowania takich materii w rozporządzeniu. Natomiast w wypadku, kiedy ustawa wyraźnie upoważnia do normowania ograniczeń wolności działalności gospodarczej w rozporządzeniu, należy upoważnienie taka uznać za sprzeczne z Konstytucją. Właśnie z takim przypadkiem mieliśmy do czynienia w postaci nieobowiązującego już art. 9 ust 4 ustawy Prawo energetyczne. Jego postanowienia upoważniały ministra gospodarki do nałożenia w drodze rozporządzenia obowiązku zakupu energii i ciepła wytworzone go w odnawialnych źródłach energii. Jeszcze raz należy podkreślić, iż rolą rozporządzeń nie jest uzupełnienie ustawy, a jedynie jej konkretyzacja. Przykładem niezachowania ustawowego wymogu regulacji ograniczeń wolności działalności gospodarczej, będą również akty jeszcze niższej rangi niż rozporządzenie. Mogą to być m.in wewnętrzne zarządzenia operatora sieci, które wykorzystują pozycję monopolistyczną i godzą w sprawiedliwe traktowanie podmiotów gospodarczych.

Konkludując, mechanizmy wspierające energetykę odnawialną i charakteryzujące się ograniczeniem wolności działalności gospodarczej powinny mieć fundamenty ustawowe, gdyż brak tych fundamentów skutkuje nie zgodnością z Konstytucją.

Podsumowanie

1. Ingerencja w działalność gospodarczą powinna stanowić wyjątek, jednak w przypadku ograniczeń związanych z rozwojem energetyki odnawialnej ten wyjątek jest w pełni uzasadniony ważnym interesem publicznym.

2. Na pierwszym miejscu znajduje się realizacja zasady zrównoważonego rozwoju.

3. Państwo powinno podejmować działania łagodzące społeczne i środowiskowe skutki funkcjonowania praw wolnego rynku, jednocześnie jest zobowiązane do poszanowania tych praw.

Powyższe uwagi w zupełności określają warunki, jakie powinien uwzględniać polski prawodawca przy konstruowaniu bądź modyfikowaniu instrumentów wsparcia energetyki odnawialnej, które zarazem stanowią mechanizmy ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Budowanie systemu wsparcia, skierowanego do energetyki odnawialnej, wymaga nie tylko jego adekwatności w stosunku do postanowień prawa UE, lecz przede wszystkim zgodności z polską Konstytucją.

Leszek Karski
Niezależny ekspert ds. prawa energetycznego

Wszelkie prawa zastrzeżone.
Created by Paweł Premicz 2000-2006 KVM