Kompetencje wojewody w obszarze energetyki odnawialnej

Na szczeblu regionalnym, w związku z aktualnymi uregulowaniami zawartymi w ustawach ustrojowych i szczegółowych (Prawo ochrony środowiska czy Prawo energetyczne), wojewoda posiada zasadnicze kompetencje w zakresie rozwoju bądź regresu OZE. Niestety, nie został on wyposażony w instrumenty egzekwowania swoich uprawnień. Wydaje się, iż konstruowanie czy modyfikowanie mechanizmów wsparcia energetyki odnawialnej nie może się obyć bez analizy uprawnień terenowych organów administracji rządowej, wśród których najważniejszą pozycję zajmuje wojewoda.

Ogólne funkcje wojewody

Na pojęcie administracji rządowej, obok organów naczelnych i centralnych, składają się również terenowe organy administracji rządowej . Organy te należy podzielić na administrację zespoloną oraz specjalną. Obecnie podstawę dla takiego podziału stanowi Ustawa 7. 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie. Akt ten przewiduje, iż na szczeblu województwa za realizację zadań administracji rządowej ogólnej odpowiedzialny jest wojewoda, który jest podstawowym organem rządowym o znaczeniu regionalnym. Wojewoda spełnia następujące podstawowe funkcje, które mogą mieć znaczący wpływ na energetykę odnawialną:

- przedstawiciela Rady Ministrów w województwie,

- zwierzchnika zespolonej administracji rządowej,

- organu nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego,

- organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów o postępowaniu administracyjnym,

- reprezentanta Skarbu Państwa.

Wojewoda jako przedstawiciel rządu w terenie realizuje politykę rządu oraz koordynuje działaniami innych terenowych organów rządowej administracji wyspecjalizowanej. Istotnym instrumentem przyznanym omawianemu organowi są polecenia. Dla rozwoju energetyki odnawialnej ważnym uprawnieniem wojewody jest zapewnienie współdziałania wszystkich jednostek organizacyjnych administracji rządowej i samorządowej działających na obszarze województwa i kierowanie ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniom środowiska oraz bezpieczeństwa państwa, tak jak to ujęto w art. 15 pkt 4 ustawy o administracji rządowej w województwie. Warto pamiętać, iż powierzone zadania wojewoda wykonuje przy pomocy urzędu wojewódzkiego.

Badanie zgodności z przepisami prawa

Odnośnie branży energetycznej uprawnienia i obowiązki wojewody zostały sprecyzowane w Prawie energetycznym. W omawianej materii istotne znaczenie ma kompetencja w zakresie planowania energetycznego. Na organie tym spoczywa obowiązek badania zgodności gminnych planów zaopatrzenia w energię i paliwa z polityką energetyczną państwa oraz z obowiązującymi przepisami. W nauce prawa niektórzy przedstawiciele przyjęli, iż na etapie tworzenia planów (art. 20 ust. 3 P.e.) oraz tworzenia projektów założeń (art. 19 ust. 5 P.e.) wojewoda działa jako organ opiniujący zgodność dokumentów przygotowywanych przez gminy z wymaganiami stawianymi w Prawie energetycznym. W tym zakresie jego opinie nie mają charakteru wiążącego. Takie stanowisko wydaje się być w pełni uzasadnione niezależnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zgodne z brzmieniem przepisów Prawa energetycznego. Natomiast należy pamiętać, iż na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym wojewoda, jako organ nadzoru nad działaniami gminy, posiada kompetencje do stwierdzenia nieważności podjętych przez gminy uchwał sprzecznych z obowiązującymi przepisami prawa. Jest to niezwykle silny instrument, dający wojewodzie możliwość wyrugowania z porządku prawnego aktów prawa miejscowego, które byłyby sprzeczne np. z celami Prawa energetycznego.

Badanie zgodności z polityką energetyczną

Natomiast kontrowersyjne jest stanowisko, jakoby omawiany organ otrzymał prawo do stwierdzenia nieważności założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, uchwalonych przez radę gminy, w przypadku niezgodności tego aktu z polityką energetyczną państwa. Wynika to z tego, iż uchwala rady gminy jest aktem prawa miejscowego, które Konstytucja Polski zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Wszelkie ingerencje w autonomie samorządów powinny być skonkretyzowane w przepisach ustawowych. Zatem to polityka energetyczna państwa wyrażona w postaci konkretnych postanowień ustawowych może być podstawą do stwierdzenia nieważności tych założeń.

Natomiast obowiązki, które wynikałyby z dokumentu Założeń polityki energetycznej Polski do 2020 r. i które nie pokrywałyby się z przepisami ustawowymi, nie mogą być podstawą do naruszenia niezależności gmin. Z drugiej jednak strony dowolność gmin w planowaniu może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa w zakresie energetycznym, a wspomniany dokument stanowi wytyczną dla organów stosujących prawo energetyczne w myśl postanowień ustawy. Wydaje się w pełni uzasadnione usunięcie z porządku prawnego założeń do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa gazowe, które pomijałyby określenie możliwości wykorzystania istniejących lokalnych zasobów paliw (art. 19 ust 3 pkt 3 P.e.). Zatem wojewoda uzyskał znaczące uprawnienia. Po pierwsze, poprzez ukierunkowanie samorządów na rozwój energetyki odnawialnej, a po drugie w postaci stwierdzenia niezgodności uchwał gminnych sprzecznych z celami Prawa energetycznego, w tym z rozwojem odnawialnych źródeł energii.

Ochrona powietrza

Kolejna kompetencja wojewody związana z przedmiotem rozważań wynika z ramowej ustawy ekologicznej i odnosi się do instrumentów stosowanych w ramach ochrony powietrza. Istotne znaczenie posiadają uprawnienia wojewody do wydawania specjalnych programów oraz do planu działań krótkoterminowych w postaci aktu prawa miejscowego. W planie tym wojewoda może określić listę podmiotów korzystających ze środowiska, które są zobowiązane do ograniczenia bądź zaprzestania wprowadzania z instalacji gazów lub pyłów do powietrza. Przesłanką określenia takiego planu jest ryzyko wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych lub alarmowych poziomów substancji w powietrzu. Zastosowanie planu ma jedynie charakter doraźny i jego postanowienia nie mogą skutkować pozbawieniem uprawnień do korzystania ze środowiska, które nabyto w drodze odpowiedniego pozwolenia. Można jednak bronić stanowiska, iż stosowanie planu może negatywnie wpłynąć na rozwój energetyki onwencjonalnej na terenach, na których występuje przekroczenie dopuszczalnych lub alarmowych poziomów substancji. Oznacza to, iż dzięki stosowaniu omawianego instrumentu inwestorzy będą preferowali produkcję czystej energii.

Rodzaje i jakość paliw dopuszczonych do stosowania

Dodatkowo można wspomnieć o jeszcze jednym uprawnieniu wojewody, które bezpośrednio odnosi się do sektora energetycznego. Mianowicie organ ten, na podstawie art. 96 Prawa ochrony środowiska, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na środowisko lub na dobra kultury, może określić dla terenu województwa bądź jego części rodzaje bądź jakość paliw dopuszczonych do stosowania, a także sposób realizacji i kontroli tego obowiązku. Zastanawiające jest, czy pod terminem paliwo należy rozumieć również zasoby odnawialne. W znaczeniu przyjętym przez "Nowy słownik języka polskiego", przez paliwo należy rozumieć substancję palną stalą, ciekłą lub gazową używaną do wytwarzania energii. Warto jednak pamiętać, iż polski prawodawca dosyć często stosuje pojęcia, które odbiegają w swoim znaczeniu od znaczenia przyjętego w języku potocznym. Ponadto potrzeby społeczno-gospodarcze znacząco modyfikują pojmowanie terminów zastosowanych w aktach prawnych. Przyjmując wykładnię celowościową omawianego aktu, czyli zmniejszenie uciążliwości środowiskowych, należy stwierdzić, iż możliwa jest taka interpretacja wspomnianego przepisu, która uprawniałaby wojewodę do ograniczenia wykorzystania paliw kopalnych na rzecz użytkowania zasobów odnawialnych.

Podsumowując, można przyjąć, iż na tle aktualnie obowiązujących przepisów, na szczeblu regionalnym podstawową rolę w zakresie energetyki odgrywają wojewodowie. Jednak, ze względu na szeroki zakres działania oraz odpowiedzialności tych organów, ich faktyczny stopień zainteresowania rozwojem OZE jest niewielki. Stosowanie instrumentów prawnych przez wojewodę w przeważającej mierze zależy od stanowiska Rady Ministrów. W przypadku braku większego zainteresowania rządu regionalną polityką rozwoju energetyki odnawialnej trudno spodziewać się po terenowych reprezentantach Rady Ministrów, iż będą wychodziły przed strategię państwa. Wojewoda nie powinien inicjować polityki rządowej, gdyż nie leży to w jego gestii. Natomiast, zważywszy na znaczące sygnały płynące od kilku lat z Rady Ministrów czy to w postaci dokumentów planistyczno-politycznych, czy projektów ustaw odnoszących się do energetyki odnawialnej, czy wreszcie konkretnych postanowień prawa należy zauważyć, iż nadszedł czas, aby wojewodowie wsparli energetykę odnawialną. Z pewnością w aparatach pomocniczych wojewodów, czyli urzędach wojewódzkich, przydaliby się specjaliści z omawianego zakresu.

Źródła

1. Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997r.(DzU z 1997 r. nr 78, poz. 483).

2. Ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, (DzU z 2001 r. nr 62).

3. Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (DzU z 2003 r. nr 153,).

4. Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej (DzU z 2001 r. nr 80,).

5. Ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DzU z 2001 r. nr 142,).

6. Nowy słownik języka polskiego. PWN. Warszawa 2002.

7. Skarżyńska W. [W:] Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz. Wrocław 2001.

8. Planowanie energetyczne na szczeblu lokalnym i regionalnym z uwzględnieniem odnawialnych źródeł energii. EC BREC. Warszawa 2002.

Wszelkie prawa zastrzeżone.
Created by Paweł Premicz 2000-2006 KVM